La propuesta de la Cumbre de los 18 sobre la Constitución Europea: ¿Ingenuidad o Estrategia?
María López-Contreras González
16 de febrero de 2007
La víspera de la ya conocida como Cumbre de Madrid se presentó en esta ciudad, en la sede de la Comisión Europea, un interesante informe del Real Instituto Elcano denominado “El futuro de la Constitución Europea: opciones para España”. Se trata de un brillante análisis donde se establecen los problemas que han podido llevar a la crisis que se está viviendo en Europa y se identifican cuatro escenarios de futuro de la Unión. Se analizan cada uno de ellos y se determina cual se adecúa más a los intereses españoles, estableciendo cual debería ser, en todo caso, la posición española en cada una de estas cuatro situaciones. Este Informe, elaborado por José Ignacio Torreblanca, es fruto de la labor de análisis y reflexión llevada a cabo por un grupo de trabajo sobre el Futuro de la Unión Europea en la que han venido participado importantes especialistas en cuestiones comunitarias desde Junio de 2005. Animo, desde aquí, a todos los que nos visitan a que lean este magnifico informe que se caracteriza por su enorme claridad y por la sencillez de sus soluciones sobre cuestiones que, sin embargo, son complejas, lo que hace especialmente amena su lectura.
(http://www.realinstitutoelcano.org)
Baste decir aquí, a los efectos del comentario que pretendo efectuar, que las cuatro situaciones o escenarios que se analizan son las siguientes: 1º) aquella que vendría caracterizada por una rápida ratificación y entrada en vigor de la Constitución Europea sin modificaciones sustantivas que, sin embargo, aunque se valora como la solución óptima, el propio autor la considera improbable; 2º) un segundo escenario plantea la necesidad de salvar la Constitución aceptando, sin embargo, que deberán efectuarse modificaciones a la misma tanto en lo relativo las reformas institucionales como a la inclusión de nuevas políticas y nuevos instrumentos, mejorando el texto actual e incluso “rescatando reformas e iniciativas que se quedaron en el tintero”. El propio Informe advierte que este segundo escenario es arriesgado y difícil: yo diría casi imposible; 3º) Un tercer escenario tendría como objetivo “el rescate selectivo” de algunos, pero no todos, elementos de la Constitución. Estaríamos aquí ante la propuesta de “mini-tratado” realizada por Nicolás Sarkozy o lo que otros han llamado “Niza-plus”; y finalmente el 4º) escenario –y el peor posible, según el informe (opinión que comparto)- sería aquél en el que los Estados optarían por abandonar la actual Constitución como base para las negociaciones e iniciarían las mismas desde cero, con o sin la convocatoria de una Convención previa. Afirma el Informe que, de los cuatro, los dos primeros serían los que más convendrían a España y los dos últimos los que más la perjudicarían aunque, incluso para estos últimos, encuentra soluciones sobre cuál debe ser la postura de España en estas situaciones más difíciles.
En mi modesta opinión, los dos últimos escenarios no tendrían que haberse planteado ni siquiera como hipótesis –basta que se plantee algo para que luego se convierta en realidad-, ya que, a mi juicio, en ambos casos la posibilidad que se establece como punto de partida resulta no sólo inaceptable para España sino para los 18 países que ya han ratificado la Constitución, esto es, para 274 millones ciudadanos de la Unión Europea (el 56,4 % de su población).
La magnífica presentación de dicho informe, -en el que intervinieron además del autor y el representante de la institución anfitriona, el Directo del Instituto Elcano, el ex-Presidente del Tribunal de Justicia, Gil Carlos Rodríguez Iglesias, el Secretario de Estado para la Unión Europea, Alberto Navarro, y el Comisario español Joaquín Almunia- nos dejó, sin embargo, a los europeístas que allí estuvimos, un cierto sabor agrio en la medida en que dio la sensación que los oradores –todos ellos excepcionales- coincidieron en la práctica imposibilidad de que el proyecto de Tratado se ratifique tal como está -con modificaciones menores-, lo que parecía llevarnos al escenario tercero, esto es, a un mini-tratado, a la adopción del llamado Tratado Niza-plus.
No comparto ni esa opinión ni el pesimismo que en ella se manifiesta. Soy de las que cree –y no se si somos muchos o pocos- que el proyecto no está ni muerto ni enterrado y que terminará ratificándose por todos los Estados miembros. Las cifras que va haciendo públicas el Eurobarometro sobre el apoyo de la Constitución Europea en los dos países del “no” (crecimiento de 6 puntos en Holanda y Francia) o en los que todavía no la han ratificado (media positiva total del 53% y una mayoría a favor del “sí” en todos y cada uno de estos nueve estados; datos de finales de Diciembre de 2006) confirman mi esperanza.
No fue casualidad, obviamente, que al día siguiente se celebrara en Madrid la Cumbre, organizada por España y Luxemburgo, de los 18 países que ya han ratificado la Constitución a los que se unieron otros cuatro: Irlanda y Portugal como “amigos” de la Constitución -al igual que los 18-, y Dinamarca y Suecia como observadores. Sin embargo, lo que, a mi modo de ver, resultó asombroso y algo desconcertante fueron las conclusiones alcanzadas en dicha reunión: los países participantes hicieron mucho más que otorgar su apoyo al texto actual; propusieron una solución “maximalista” que lo que pretende es “modificar” de forma sustancial el proyecto que conocemos para, -sin quitar ni una coma-, mejorarlo, incrementando la integración europea y aumentando y extendiendo las competencias de la Unión en asuntos tales como “la energía, la inmigración, y la seguridad interior y exterior”. Según la prensa, el paquete de nuevas disposiciones que se incluyen en la propuesta de los 18 abarca los siguientes asuntos: la inclusión de los criterios de adhesión de nuevos Estados Miembros, el perfeccionamiento de los mecanismos de control de la subsidiariedad, la potenciación de una política europea de inmigración, el desarrollo de una política energética común, la lucha contra el cambio climático, la previsión de una mayor coordinación de las políticas económicas nacionales, el desarrollo de un espacio social europeo y el reforzamiento de la política europea de seguridad y defensa.
Ante tal despliegue de europeismo –con el que, desde luego, estoy de acuerdo; pero eso es otro cantar- me pregunto si los dirigentes de 18-20 países europeos se han vuelto, de repente, unos ingenuos (nadie puede dudar que el Reino Unido -al que, de hecho, ya ni siquiera le gusta el Tratado actual por entender que va demasiado lejos-, no aceptará nunca propuestas que supongan mayor integración; de la misma opinión parecen ser Polonia y la Republica Checa, aunque por razones diferentes). No puede dudarse que el texto actual, que no complace a nadie, fue fruto de un pacto y dio como resultado un equilibrio muy frágil entre aquéllos que quieren menos Europa y aquéllos, como nosotros, que quieren mayor integración; equilibrio que quedará automáticamente roto si se exigen propuestas de modificación maximalistas, como las que se han hecho en Madrid el pasado 26 de Enero.
O, en realidad, lo que ocurre es que, influidos por los “vapores españoles”, han lanzado, como en el juego del mus, un “órdago a la grande”, sabiendo que esta propuesta de máximos es la única vía para que, al final, el texto que se termine ratificando sea el que existe, tal y como está y sin cambios sustanciales. Pidamos 100 si queremos obtener 50. Pidamos más tratado si queremos salvar el texto aprobado y firmado por todos los Estados miembros el 29 de Octubre de 2004 en Roma. ¡¡Así pensado, no está mal!! Aunque me parece que la jugada resulta demasiado evidente para todos. También para el Reino Unido.
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Dear María,
I am intrigued by your analysis and the potential scenarios you describe; they are certainly logical but objective rationality is not often discovered intruding into the Machiavellian world of EU institutional power politics. For me, a common thread emerges from your account and it is the fundamental inadequacies and failings of an essentially intergovernmental structure in delivering strategies of European significance for European citizens.
I have no doubt that powerful actors within the Spanish government yearn for a revival of the Constitutional Treaty in its original form – how convenient for them because the Spanish electorate has already delivered a positive verdict upon its content. Sadly Spain, with or without the backing of a majority of other member states, representing more than half of EU citizens, cannot deliver because the strictures of a “Europe of Nations” orthodoxy (the same principle that decreed ratification by individual member states) will continue to defy further progress of the treaty, using that protocol.
Perhaps French and Dutch electorates are now more positive about the concept of a constitution for Europe – debating why the polls indicate this change of heart is a topic in its own right but experience tells me to treat public opinion survey data in general with a healthy dose of scepticism. Prior to the French referendum all opinion polls indicated a large YES majority but soon after the referendum was officially announced the polls began to move irrevocably downwards. Exposure to information about the Constitutional Treaty only served to accelerate a decline in public approval. In the “white heat” of a highly charged campaign those advocating a negative message have a much simpler task than anyone wishing to build a consensus around constructive debate – in short it is easier to destroy than it is to create.
Let us hypothesise for a moment and consider the possible scenarios:
1. The ratification process is restarted on the basis of the original treaty
or
2. The treaty is renegotiated in a strengthened form, with additional competencies afforded to the European tier of governance and then subjected to a fresh round of ratification.
How might the “renegade” Member States react in such circumstances?
Within the UK public attitudes towards the political classes plumb new depths with alarming frequency. Perhaps this hostile disposition is shared more widely across the Union – sadly I lack the language skills to discern the fine detail of public and media comment outside my mother tongue. The visceral antagonism exhibited by the UK electorate toward their political masters certainly shows no sign of abating. The recent spectacle of an incumbent Prime Minister being interviewed by police pursuing a criminal investigation into allegations of “cash for honours” only added to a pervasive sense of moral depravity surrounding the execution of the democratic political process. Unfortunately the European political arena is tainted by association and thus cannot escape the fallout flowing from such revelations.
The prospect of a UK electorate delivering a positive voting outcome on any issue designed to cement its relationship within the European Union is fast receding into the realms of fantasy; the likelihood of a UK electorate voting YES to the original treaty text this side of 2010 being close to zero. I am not certain about the longevity of the existing round or ratifications; how long do they remain valid before they must be morally/legally renewed?
Given this background, the second option does have more promise, if like me you live in the progressive camp of Euro enthusiasts; unfortunately my views represent a mere fraction of the UK public. The deliberations of the 18+2 group may well be mere posturing (or wishful thinking) on their part, designed to exert pressure upon any future UK administration but I would like to think that political leaders across Europe are well informed. Surely they realise that (New) Labour is already morally constrained to submit the treaty text, whether original or augmented, to a referendum.
The most likely alternative successor to Labour is a Conservative administration under the leadership of David Cameron. However, the Conservatives have already intimated that they will probably seek to align themselves with hard-line anti-integration elements in Poland and the Czech Republic; an even more unpromising avenue than the current UK government provides?
Reluctantly therefore, I have to conclude that either of these first two options seem like mission impossible.
An unwanted but entirely plausible outcome from either of the first two options on offer is a polarization of positions within the Union, fractured along the usual National lines of self-interest. The route to a two-speed European Union could be more direct than we think!
Will this lead to irreconcilable differences and ultimate fracture of the Union? No one can predict with any certainty how this story might unfold but wider European integration will certainly be the loser in the short/medium term. Remaining positive (if that is possible) perhaps the shock of such a fundamental cleavage and the consequences of economic uncertainty unleashed by it will be precisely the right kind of long overdue “bitter medicine” necessary for a perennially reluctant patient (or group of patients), which brings us to our third option.
3. A mini-treaty (as proposed by Minister Sarkozy) is extracted from the wreckage of the original text and used as a vehicle for limited institutional reform.
There are many variable factors influencing the degree of acceptability (to a variety of interested parties) of such a scenario and consequently any potential for ultimate success. I wouldn’t dismiss this option until I had seen the proposed text or the methodology for its ratification.
In the first instance, what is meant by a mini treaty? A text restricted to basic principles of rights/responsibilities, seeking to define the role of the (European) state/other institutional actors and (European) citizens within it, together with their relationships, whilst conveying a legal personality to the European Union; I wouldn’t be averse to a text with this “story” and I think a majority of my fellow European citizens could be persuaded likewise.
However, such a (Europeanised?) mini-treaty is unlikely precisely because it will emphasise the European credentials of any current/future institutional framework and lay the foundation for a nascent European identity long feared by individual National governments – turkeys don’t vote for Christmas and member states can hardly be expected to be enthusiastic about any document hastening their ultimate demise.
Finally:
4. Go back to the beginning and start all over again.
This might seem like a nightmare scenario in member states where ratification has already been achieved. Laeken seems a long time ago now and no doubt the “fatigue” displayed by ordinary citizens is replicated amongst political élites across Europe. However, the “dogs dinner” served up by Giscard D’Estaing did not deserve to succeed. It was unnecessarily complex and entrenched the dominance of member states within any post constitution institutional hierarchy.
It is worth remembering that the political paralysis we are currently enduring and the associated decline in public approval ratings is a direct consequence of the principles laid down in the founding treaties. Endorsing a text that seeks to reinforce the dominance of member states, at the expense of ordinary citizens, will only exacerbate the worst features of a “Europe of Nations” constitutional orthodoxy. What we need (as Europeans) is innovation and boldness, not the timidity and lowest common denominator fudges we have been repeatedly served up with by successive IGC’s
In summary the potential for constitutional progress will be determined not so much by the content of any proposed text as the methodology of its ratification process. When the actors involved finally admit that the current period of reflection is merely a means of postponing the inevitable, perhaps European public opinion can be persuaded to endorse the obvious remedy; namely a simultaneous pan-European referendum, possibly with some form of super majority (55% in favour?) safety clause inserted as a means of placating the most vocal opponents of progress (of any sort).
Comment by Peter Davidson — February 20, 2007 @ 1:44 am
También soy de los que defiende, como posible y beneficiosa, una mayor integración en el marco europeo. Sin embargo, opino que esta ha de ser aceptada por todos los miembros, y ha de hacerse de un modo gradual. Los datos dicen que la población de los países que dijeron “no” está girando hacia el “si”. Por tanto, conformémonos con eso. Pretender profundizar más en el texto constitucional supondría, hoy por hoy, ignorar ese cambio que se está produciendo en Francia y Holanda; empujarles de lleno otra vez a la respuesta negativa. Si están dispuestos a aceptar el actual Tratado ¿para que complicarlo más? Y, de la misma manera ¿por qué reducirlo?
He publicado en mi blog el comienzo de tu artículo. Por supuesto, he dejado claro de quién era y de dónde lo extraía. He puesto un enlace a BlogEuropa, y he informado en el post que para leerlo entero hay que acudir a este lugar. Espero que no te importe, pero si existiera algún problema, te agradecería que me lo comunicaras.
Comment by Carlos G. — February 20, 2007 @ 11:50 am