La doble mayoría y la Constitución Europea: una visión desde España
J. Ignacio Torreblanca
16 de mayo, 2007
A la luz de los últimos acontecimientos, parece que el Gobierno polaco tiene la intención de hacer de la cuestión de la ponderación de los votos en el Consejo uno de los elementos centrales de las negociaciones que próximamente se abrirán en torno al futuro del Tratado Constitucional para Europa. Con ello se reabre una de las discusiones que mantuvieron bloqueado el texto constitucional en los años 2003-2004. En aquel entonces, España y Polonia compartieron posiciones y argumentos, aunque también coincidieron posteriormente en considerar satisfactorio el acuerdo finalmente alcanzado. Ahora, sin embargo, Polonia se cuestiona dicho acuerdo, proponiendo una nueva fórmula de asignación de votos (la raíz cuadrada). Visto desde España y con la distancia que otorga el tiempo, me gustaría contribuir al debate con las siguientes consideraciones.
En primer lugar, en una Unión Europea ampliada a 27 miembros, el peso demográfico de España y Polonia, con 43.7 y 38.1 millones de habitantes, respectivamente (según el Reglamento del Consejo 2007/4 que fija la población a efectos de las votaciones en el Consejo), se sitúa en el 8.8 y el 7.7% de la UE. Por tanto, cualquier sistema de votación que se diseñe podrá mejorar o empeorar algo la cuota de poder de España o Polonia respecto a su peso demográfico, pero no podrá ocultar el hecho de que ambos países sólo tendrán una fracción mínima del poder en la UE. Como España y Polonia han experimentado recientemente, estas cifras pueden variar al alza o a la baja con el tiempo. Sin embargo, el hecho fundamental es el mismo: tanto para construir una mayoría cualificada (se sitúe ésta en el 51%, en el 65% o en el 74%), como para formar una minoría de bloqueo, es necesario construir coaliciones muy amplias.
No se debe olvidar tampoco que en la Unión Europea ampliada los Estados no sólo han perdido poder dentro del Consejo (tanto debido al incremento en el número de Estados como al abandono de la unanimidad para un gran número de materias), sino que el Consejo en sí ha perdido poder respecto al Parlamento Europeo, especialmente cuando se aplica el régimen de codecisión, que hace que el Parlamento tenga la última palabra sobre la legislación que se aprueba. Por tanto, en una Unión Europea que se rija por la mayoría cualificada y la codecisión, lo importante para un Estado será influir en la Comisión Europea para que ésta presente iniciativas favorables a los intereses nacionales, a la vez que ser capaz de construir coaliciones lo más amplias posibles tanto en el Consejo como en el Parlamento.
Esto significa que tan importante como el número de votos que tiene un país es la posición, central o extrema, que ocupa ese país en cuanto a sus preferencias (algo que los análisis sobre poder de votación en los que se basan los cálculos que se nos suelen ofrecer tienden a ignorar). Al igual que los pequeños partidos políticos situados en el centro del espectro político suelen tener más poder del que les corresponde en razón de su limitado número de escaños, los Estados que ocupan posiciones centristas en las políticas europeas necesitan menos votos que los que están en los extremos. En última instancia, un país situado en el extremo, que además sea incapaz de construir coaliciones o de persuadir a sus socios, no obtendrá satisfacción con ningún sistema de votación, excepto con la unanimidad. Y aún así, la unanimidad tampoco le servirá de mucho ya que ésta marca un camino de doble dirección: sirve para evitar que los demás hagan algo, pero (este es un matiz muy importante) no sirve para obligar a que los demás hagan algo que no quieren hacer.
Por tanto, aunque los votos son muy importantes, el uso que se haga de ellos lo es aún más. Según los estudios que realizamos en el año 2004 en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales, entre 1999 y 2004, la Unión Europea adoptó 1149 propuestas legislativas. Aproximadamente la mitad de ellas tenían como base legal la unanimidad y la otra mitad permitían votar por mayoría cualificada. Pues bien, de las 591 ocasiones en que se pudo votar, sólo se hizo en 181 (menos de un tercio de las veces). De acuerdo con estos mismos datos, España sólo votó contra la mayoría en 13 ocasiones, y se abstuvo 10 ocasiones. Paradójicamente, en ninguna de dichas ocasiones importaron los votos: con Niza, la doble mayoría o el sistema vigente antes de Niza, España hubiera perdido igual, ya que su posición estaba aislada.
Con todo, España obtuvo una doble satisfacción con el Tratado Constitucional, por lo que puede defender lo logrado con orgullo. Por un lado, el artículo 25 de la Constitución Europea situó la doble mayoría en el 55% de Estados y el 65% de la población, añadiendo una cláusula de salvaguardia sobre el número mínimo de Estados (cuatro) necesarios para formar una minoría de bloqueo. Para países como España y Polonia esta cláusula de cuatro Estados revaloriza sus votos mucho más allá del umbral de Estados o los porcentajes de población, ya que con ella se evita que Alemania pueda bloquear las decisiones sólo coaligándose con dos de los otros tres grandes Estados.
Por otro lado, además de los votos y del uso que se haga de ellos, lo importante es las políticas a las que se apliquen. En última instancia, los votos, como las instituciones, son medios para lograr políticas que satisfagan las necesidades de los ciudadanos, no fines en sí mismos. Los 27 votos del Tratado de Niza pueden estar muy bien, pero no se aplican a muchas materias de interés para España, como las relacionadas con el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, o para Polonia, como la solidaridad energética. El Tratado Constitucional traslada 47 nuevas materias al ámbito de la mayoría cualificada y 48 al de la codecisión, lo que es enormemente positivo para los ciudadanos europeos. Y no lo hace, pese a los temores que a veces se expresan desde Polonia, desde una naturaleza hegemónica, sino desde una naturaleza intrínsecamente consensual. En la Unión Europea ampliada, los seis Estados más grandes (incluyendo a Polonia) tendrán el 70% de la población, lo que implica que los acuerdos que alcancen entre ellos gozarán de una legitimidad extraordinaria. Es por ello la hora de construir mayorías, no minorías.
(publicado en Gazeta Wyborcza, 16/05/2007)
http://serwisy.gazeta.pl/swiat/2029020,34181,4136710.html
http://serwisy.gazeta.pl/swiat/1,34181,4136710.html
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me parece un análisis magnífico, unos comentarios a vuelapluma:
1. españa y polonia aceptaron la regla de la doble mayoria pero a regañadientes, a cambio de las mejoras en políticas sustantivas en el resto del tratado constitucional, un equilibrio que ahora desaparece.
2. el consejo de ministros sigue siendo central en la toma de decisiones, el parlamento europeo es sobre todo reactivo y la comisión está muy influida por algunos países, pero tieen un deber de independencia sin el cual no funciona el sistema.
3. la capacidad de construir coaliciones tiene mucho que ver con el nivel de desarrollo económico y social, la posición geográfica, la historia, España nos guste o no es algo periférica todavía y a diferencia de otros países necesita reglas de procedimiento lo más favorables posible (el teorema de areilza)
4.en las 591 ocasiones en las que se podia votar, lo de menos es que se llegase a votar. se negocio “bajo la sombra del voto” y aunque formalmente no se votase, el consenso final representa sobre todo a la mayoría, que ha podido acomodar intereses de la minoría o no.
5. la regla de cuatro países mínimos para bloquear no favorece a España más que a cualquier paíse pequeño que suela votar en la órbita de Alemania.
6. en la UE 27 de nuestros dias, es fundamental que no haya bloques de grandes v pequeños, estamos en una demoi-cracy, por usar la expresión de K. Nicolaidis, y la legitimidad de proceso no se consigue aplicando de forma mimética el modelo estatal.
Comment by JMA — June 4, 2007 @ 7:39 pm
Intento responder en el mismo orden:
1. Todavía no está claro cuántas mejoras van a desaparecer. Si se mantiene el paso a mayoría cualificada y a co-decision en las 46 y 47 materias, entonces la renuncia a Niza no será tan dolorosa.
2. Cierto que el consejo de ministros seguirá siendo central, pero habrá que trabajarlo mucho, con coaliciones amplias y persuasión, no basándose simplemente en la fuerza numérica.
3. España ya no es más “perro verde” que Alemania (con la subsidiariedad), Francia (con la PAC y la preferencia comunitaria) o que otros. Creo que el teorema Areilza puede ser ligeramente modificado: “todos somos perros verdes, pero unos son más perros que otros, así que cuidado”.
4.La “sombra del voto” es fundamental, completamente de acuerdo. Por eso, lo importante es la mayoría cualificada frente a la unanimidad. Incluso con Niza, España sólo tendría el 9% de los votos.
5. Cierto, pero ahí es donde está la eficacia negociadora a la hora de hacer “package-dealing” y “horse-trading”. ¿Quién es mejor como socio estable para Alemania, España o Malta?
6. De acuerdo, los grandes no votarán contra los pequeños, pero tienen el deber de liderar la provisión de bienes públicos. El liderazgo implica responsabildiad y sacrificios, no abusar de los pequeños.
Epílogo: La UE podría haber perfectamente vivido con el sistema de voto del Tratado de Niza si hubiera estirado un poquito más las tabla de votos para diferenciar a Alemania de los grandes y a los grandes de España y Polonia, pero creo que no supimos entender que había que ceder un poco para no ceder todo.
Comment by Jose Ignacio Torreblanca — June 15, 2007 @ 11:52 am